Прикривено емитовање предизборног програма

Прикривено емитовање предизборног програма ПравоИКТ

Увод

Пружалац медијских услуга (у даљем тексту ПМУ) је дужан да на равноправан начин третира све учеснике у кампањи и да на јасан начин означи предизборни програм. Због тога је и прописана забрана прикривеног емитовања предизборног програма у виду информативног или неке друге врсте програма, попут документарног или забавног програма (чл. 5. ст. 1. Правилника о обавезама пружалаца медијских услуга током предизборне кампање).

Прикривено емитовање предизборног програма – појам

Иако појам прикривеног предизборног програма није ближе одређен прописима, он би се могао одредити као програмски садржај у коме се презентују активности, идеје или ставови јавног функционера или истакнутог представника подносиоца изборне листе или кандидата са намером да такав садржај утиче на вољу гласача, при чему је он тако конципиран да би могао да доведе у заблуду просечног гледаоца или слушаоца у погледу своје стварне природе. Дакле, он би имао следећа обележја:

По логици ствари реч је о програмском садржају који се емитује ван предизборног програма у виду неке друге врсте програма, као што су вести, документарни, ријалити, забавни, културно-уметнички, спортски садржаји и др. Али је при том тај садржај презентован тако да просечан гледалац или слушалац може да буду доведен у заблуду да је реч о некој другој врсти програма а не о предизборном програму. Дакле, да би се констатовало да је реч о прикривеном политичком програму није довољно да је предизборни програм емитован без неопходне ознаке, већ је неопходно да сам садржај буде тако конципиран да публика не може са сигурношћу да закључи да ли је реч о предизборном програму или пак о врсти програма у виду кога се тај садржај и емитује.

Реч је о садржају у коме се јавности презентују активности, идеје или ставови јавног функционера или истакнутог представника подносиоца изборне листе или кандидата. По форми, то се може чинити кроз емитовање прилога, репортажа, интервјуа, преношења датих изјава.

Треба напоменути да активности, идеје или ставови који се презентују у садржају не морају бити у непосредној вези са предизборном кампањом, и уопште са политичким питањима, да би се он сматрао прикривеним предизборним програмом. То је и један од разлога због којих је најчешће веома тешко закључити да је реч о прикривеном предизборном програму, будући да се представници учесника у кампањи могу појавити у програму у веома различитим својствима и износити своје ставове о неограниченом кругу питања, а да ниједно од њих нема непосредне везе са кампањом. На пример, кандидат се може појавити у програму у својству јавног функционера који отвара новоизграђени мост, презентује закључене споразуме у области привреде или коментарише одређена спорна питања која имамо са неком од суседних земаља, а може се појавити и као глумац у неком од филмова, серија или представа које ПМУ емитује или пак у својству књижевника који представља своју књигу која је објављена у току кампање итд.

Мора се констатовати да није могуће закључити да ли је реч о прикривеном предизборном програму само на основу саме теме, питања које програмски садржај обрађује и својства представника учесника у кампањи у том садржају. Увек је неопходно размотрити контекст у коме се он појављује у програму, будући да исти садржај под одређеним условим може бити прихватљив, док се под неким другим условима он може квалификовати као садржај који се обмањујуће презентује као нека друга врста програма.

Прикривено емитовање – општа забрана

Прописана је забрана прикривеног емитовања предизборног програма у виду информативног или неке друге врсте програма, попут документарног или забавног програма у чл. 5. ст. 1. Правилника.  На основу горепоменутог контекста се утврђује да ли постоји намера да садржај утиче на вољу гласача и она може имати различите видове. Њега могу чинити одређене околности које немају непосредне везе са програмом, нпр. да је ПМУ за емитовање одређеног садржаја у виду информативног програма примио накнаду од одређеног кандидата. Тада ће се увек сматрати да поменута намера постоји. Али, давање те накнаде никада није јаван чин, јер је чинидба која се њом плаћа недозвољена или бар неморална, те је увек веома тешко и утврдити да ли је накнада заиста и дата. Стога је приликом утврђивања постојања прикривеног предизборног програма најчешће неопходно посматрати околности које су у вези са самим програмом, односно програмски контекст.

Наиме, приликом оцене да ли је реч о прикривеном предизборном програму од изузетног значаја је постојање уредничког оправдања за емитовање одређеног садржаја, односно да ли се у конкретном случају може сматрати да ПМУ има програмско оправдање да емитује одређени садржај. Приликом оцене постојања уређивачког оправдања требало би узети у обзир одређене околности: начин на који је садржај презентован, учесталост емитовања одређеног садржаја, актуелност информације, могућност да она утиче на вољу гласача, став који сам ПМУ заузима према тој информацији, садржај коментара које емитује уз ту информацију и начин на који је целокупан програм ПМУ конципиран током кампање. Треба нагласити да често за оцену контекста није довољно посматрање једног случаја, односно одређене информације коју је ПМУ објавио, већ да она изискује праћење програма који он емитује у дужем временском периоду.

Из овога несумњиво проистиче да утврђивање постојања уређивачког оправдања подразумева висок степен вредновања, чак и дискреционог одлучивања, што често може бити веома тешко и истовремено представљати „клизав терен“ за онога ко одлучује о томе, нарочито ако је реч о информативном програму, где би се неоправдана интервенција могла сматрати непропорционалним ограничењем слободе изражавања.

Посебан проблем у вези са прикривеним предизборним програмом, а што није специфично само за наше поднебље, представља употреба јавне функције током предизборне кампање, нпр. кад функционер напрасно у току кампање започне да отвара фабричке погоне, школе, обданишта, болнице, презентује међународне привредне споразуме. У таквим случајевима је изузетно тешко оценити да ли је реч о својеврсној злоупотреби јавне функције зарад политичке промоције.

ПМУ увек има слободу да одлучи да ли ће одређену информацију објавити, да оцени да ли је она вест, то јест да ли има вредност да буде објављена као вест (eng. news value). У складу са тим, и у ситуацијама када се кандидат у току кампање појављује и иступа у својству функционера, ПМУ може да одлучи да ли ће такво његово појављивање сврстати у свој редовни информативни програм или пак у предизборни програм. А са становишта контроле поступања ПМУ, приликом оцене да ли код постоји намера утицања на вољу бирача, и у таквим случајевима мора се разматрати контекст у коме се садржај емитује, попут начина на који је садржај презентован, учесталост емитовања одређеног садржаја, актуелност информације, став који сам ПМУ заузима према тој информацији, садржај коментара које емитује уз ту информацију и начин на који је целокупан програм ПМУ конципиран током кампање.

Несумњиво би било корисно законом регулисати појављивање кандидата у својству функционера у току кампање, како би се оквирно поставиле границе у којима би такво делање функционера било дозвољено и утврдио одређени механизам контроле који би могао да резултује бар етичким санкционисањем неправилног поступања. Тиме би се у битној мери растеретили ПМУ приликом уређивања програма и Регулатор који контролише њихово поступање.

Прикривено емитовање  – посебна забрана

Забрана емитовања прикривеног предизборног програма посебно је наглашена додатним правилом које забрањује да током предизборне кампање буду емитовани играни, документарни, забавни или други слични програмски садржаји у којима се појављује функционер или истакнути представник подносиоца изборне листе или кандидат, ако нису произведени најмање једну годину пре него што су избори расписани (чл. 5. ст. 2. и 3. Правилника). Према наведеном правилу увек ће се сматрати да се предизборни програм прикривено емитује, ако се у наведеним програмским садржајима појављују наведена лица, а ти садржаји су „млађи“ од годину дана у моменту када су избори расписани. Дакле, забраном је заправо установљена необорива правна претпоставка да се тада наведени садржаји емитују са намером утицаја на изборну вољу публике. Ово правило би могло да изазове одређене недоумице приликом своје примене.

Наиме, будући да је забрана апсолутна, може се оправдано поставити питање који се то садржаји могу подвести под израз „или други слични програмски садржаји“ који је употребљен у правилу. Имајући у виду, класификацију врста програма које Регулатор објавио у Нацрту правилника о минималним условима за пружање медијске услуге и критеријумима за одлучивање у поступку издавања дозволе за пружање медијске услуге на основу спроведеног јавног конкурса (чл. 12. до 24.), могло би се закључити да би ту могли спадати садржаји као што су ријалити програми, игре, чак и неки видови спортског програма, попут спортских емисија магазинског типа или разговора о спорту.

Поред тога, може бити спорно у каквом односу су додатна посебна забрана и генерална забрана. Ту би требало разликовати ситуације када је играни, документарни, забавни или други слични програмски садржај „млађи“ од годину дана у моменту расписивања избора и када је „старији“ од годину дана. Ако је „млађи“ његово емитовање је апсолутно забрањено, а ако је пак „старији“, тада је емитовање дозвољено, при чему под одређеним условима може бити примењена генерална забрана емитовања прикривеног предизборног програма. Наиме, емитовање садржаја „старијих“ од годину може бити недозвољено, ако ПМУ на тај начин емитује прикривени предизборни програм, с тим да тада морају бити испуњени сви наведени услови за примену забране.

Треба нагласити да је овако формулисано правило Регулатор примењивао још у својим ранијим подзаконским актима о обавезама ПМУ током предизборне кампање – општеобавезујућа упутства које је тадашња Републичка радиодифузна агенција усвајала за сваке изборе посебно. Током досадашње примене јављали су се случајеви када је било упитно да ли је неопходно применити забрану на одређене врсте забавних садржаја.

Тако, у српском медијском простору присутне су забавне емисије које се емитују једном недељно и на сатиричан начин се баве друштвено-политичким актуелностима, на пример емисије „24 минута“, „Вече са Иваном Ивановићем“ и одређене емисије у радијским програмима. Регулатор је заузео став да такве емисије могу слободно да се емитују и током предизборне кампање, будући да се забрана превасходно односи на случајеве када се злоупотребљавају садржаји који нису информативне природе како би се обезбедила већа заступљеност одређених подносилаца изборних листа у програму.

Ако би пак у таквим емисијама гостовао истакнути представник подносилаца изборне листе или кандидат са те листе, тада би ПМУ био дужан да тај садржај означи као предизборни програм и да обезбеди равноправности свих учесника у предизборној кампањи. Управо је то и био случај са емисијом „Вече са Иваном Ивановићем“ током другог круга председничких избора 2012. године, када су у две одвојене емисије гостовали председнички кандидати Борис Тадић и Томислав Николић. Иако је реч о садржају који се иначе емитује као забавни програм, Регулатор је оценио гостовање председничких кандидата као дозвољено, будући да је садржај био означен као предизборни програм и да је обезбеђено присуство оба кандидата у програму.

Током примене се поставило и питање да ли се у програму могу појављивати јавне личности (књижевници, глумци, спортисти и др.), који су истовремено истакнути представници подносилаца изборних листа или кандидати, и то не поводом предизборне кампање, већ због догађаја који су вези са његовом професијом или пословима које обавља ван сфере политике (нпр. књижевност, спорт, научни рад). На пример, ако је кандидату током предизборне кампање објављен нови роман, добио је награду за научни рад, одржана је премијера представе коју је режирао или је као спортиста остварио запажене спортске резултате.

Регулатор до сада није заузимао став у вези са овим питањем, али би свакако требало да стане на одређено становиште како би ПМУ знали како да поступају у таквим ситуацијама. Личности које су изградиле свој положај у друштву обављањем научне, културне, спортске или друге делатности често се увршћују на изборне листе, како би својим присуством и стеченим угледом у друштву допринели успеху политичке странке на изборима. Тако да се може сматрати да и само њихово појављивање у јавности у позитивном контексту током кампање, донекле има промотивни карактер и препоручује странку на чијој су листи. Ако би се доследно примењивала забрана, тада се оне не би могле појављивати у забавном, документарном или сличном програму. При том, треба имати у виду да такви догађаји настају најчешће независно од предизборне кампање и да је реч о личностима које делају, често веома успешно, и ван сфере политике, те би било непримерено потпуности их искључити из неполитичког јавног живота у току предизборне кампање, само зато што су кандидати изборној листи. С друге стране, кандидати имају могућност да се појављују ван предизборног програма ПМУ када иступају у својству јавних функционера, те се може поставити питање зашто се то не би омогућило и јавним личностима када се појављују само у контексту који у вези са њиховом професијом. Осим тога, њиховим „искључењем“ из неполитичког јавног живота грађанима би била битно ограничена слобода пријема информација о одређеним догађајима (нпр. ако би глумцу који је истовремено кандидат било онемогућено да да изјаву о свом новом филму).

Стога би у оваквим ситуацијама требало дозволити могућност да се истакнути представници подносилаца изборних листа или кандидати појављују у програму ПМУ како би дали изјаву у вези са догађајима који су у вези са њиховим професијама или пословима које они обављају у другим (неполитичким) сферама друштвеног живота, с тим да тада треба бити опрезан како појављивање не би било злоупотребљено у предизборне сврхе.

Ови спорни случајеви који су се јавили у пракси доводе у питање оправданост прописивања тако ригидно и уско формулисане додатне посебне забране, будући да приликом њеног прописивања очигледно нису узети у обзир бројни случајеви који се могу јавити у пракси и у којима би њена доследна примена довела до несразмерног ограничења слободе изражавања. Због тога би било можда боље у Правилнику оставити само општу забрану, која би се додатно разрадила, тако што би се прецизније одредили услови под којима се сматра да се предизборни програм прикривено емитује.

Новинари страначки кандидати

У циљу спречавања прикривеног или посредног препоручивања изборних листа, предвиђена је и забрана да се функционери, истакнути представници подносилаца изборних листа или кандидати током предизборне кампање појављују у програму ПМУ у својству водитеља, спикера, репортера или у другом сличном својству, без обзира на природу програмског садржаја (чл. 5. ст. 4. Правилника).

На тај начин је политички ангажованим водитељима, спикерима, репортерима и др. ускраћена могућност да током предизборне кампање обављају послове у медијима које иначе обављају ван предизборне кампање. Претпоставља се да би појављивањем у том својству могли на прикривен или посредан начин да препоручују политичку организацију чији су представници. Наравно, то не искључује могућност да гостују у предизборном програму, чак и „своје“ телевизијске или радијске станице, у својству представника неког учесника у кампањи.

Ова забрана примењује се без обзира на то о којој врсти програма је реч, нпр. информативни, забавни, научно-образовни, спортски, али би је требало тумачити тако да она важи без обзира и на трајање емисије, учесталост њеног емитовања (дневно, недељно или месечно), као и без обзир на то да ли је лице у радном односу код ПМУ.

Поред тога, треба нагласити да је јавним функционерима и истакнутим представницима политичких странака забрањено и да се ван предизборне кампање појављују као водитељи, спикери или репортери у вестима или програмима актуелности (члан 9. став 4. Правилника о заштити људских права у области медијских услуга). Реч је о правилу које је утврдио Регулатор ради обезбеђивања поштовања обавезе истинитог, потпуног, објективног и благовременог информисања приликом производње и емитовања информативних програмских садржаја.

Љубиша Кувекаловић

Експерт за правну регулацију електронских медија. Виши правни саветник при Регулаторном телу за електронске медије (раније РРА). Члан неколико радних група за израду закона и подзаконских аката из области. Члан Преговарачке групе 10 – информационо друштво и медији.