Prikriveno emitovanje predizbornog programa

Prikriveno emitovanje predizbornog programa PravoIKT

Uvod

Pružalac medijskih usluga (u daljem tekstu PMU) je dužan da na ravnopravan način tretira sve učesnike u kampanji i da na jasan način označi predizborni program. Zbog toga je i propisana zabrana prikrivenog emitovanja predizbornog programa u vidu informativnog ili neke druge vrste programa, poput dokumentarnog ili zabavnog programa (čl. 5. st. 1. Pravilnika o obavezama pružalaca medijskih usluga tokom predizborne kampanje).

Prikriveno emitovanje predizbornog programa – pojam

Iako pojam prikrivenog predizbornog programa nije bliže određen propisima, on bi se mogao odrediti kao programski sadržaj u kome se prezentuju aktivnosti, ideje ili stavovi javnog funkcionera ili istaknutog predstavnika podnosioca izborne liste ili kandidata sa namerom da takav sadržaj utiče na volju glasača, pri čemu je on tako koncipiran da bi mogao da dovede u zabludu prosečnog gledaoca ili slušaoca u pogledu svoje stvarne prirode. Dakle, on bi imao sledeća obeležja:

Po logici stvari reč je o programskom sadržaju koji se emituje van predizbornog programa u vidu neke druge vrste programa, kao što su vesti, dokumentarni, rijaliti, zabavni, kulturno-umetnički, sportski sadržaji i dr. Ali je pri tom taj sadržaj prezentovan tako da prosečan gledalac ili slušalac može da budu doveden u zabludu da je reč o nekoj drugoj vrsti programa a ne o predizbornom programu. Dakle, da bi se konstatovalo da je reč o prikrivenom političkom programu nije dovoljno da je predizborni program emitovan bez neophodne oznake, već je neophodno da sam sadržaj bude tako koncipiran da publika ne može sa sigurnošću da zaključi da li je reč o predizbornom programu ili pak o vrsti programa u vidu koga se taj sadržaj i emituje.

Reč je o sadržaju u kome se javnosti prezentuju aktivnosti, ideje ili stavovi javnog funkcionera ili istaknutog predstavnika podnosioca izborne liste ili kandidata. Po formi, to se može činiti kroz emitovanje priloga, reportaža, intervjua, prenošenja datih izjava.

Treba napomenuti da aktivnosti, ideje ili stavovi koji se prezentuju u sadržaju ne moraju biti u neposrednoj vezi sa predizbornom kampanjom, i uopšte sa političkim pitanjima, da bi se on smatrao prikrivenim predizbornim programom. To je i jedan od razloga zbog kojih je najčešće veoma teško zaključiti da je reč o prikrivenom predizbornom programu, budući da se predstavnici učesnika u kampanji mogu pojaviti u programu u veoma različitim svojstvima i iznositi svoje stavove o neograničenom krugu pitanja, a da nijedno od njih nema neposredne veze sa kampanjom. Na primer, kandidat se može pojaviti u programu u svojstvu javnog funkcionera koji otvara novoizgrađeni most, prezentuje zaključene sporazume u oblasti privrede ili komentariše određena sporna pitanja koja imamo sa nekom od susednih zemalja, a može se pojaviti i kao glumac u nekom od filmova, serija ili predstava koje PMU emituje ili pak u svojstvu književnika koji predstavlja svoju knjigu koja je objavljena u toku kampanje itd.

Mora se konstatovati da nije moguće zaključiti da li je reč o prikrivenom predizbornom programu samo na osnovu same teme, pitanja koje programski sadržaj obrađuje i svojstva predstavnika učesnika u kampanji u tom sadržaju. Uvek je neophodno razmotriti kontekst u kome se on pojavljuje u programu, budući da isti sadržaj pod određenim uslovim može biti prihvatljiv, dok se pod nekim drugim uslovima on može kvalifikovati kao sadržaj koji se obmanjujuće prezentuje kao neka druga vrsta programa.

Prikriveno emitovanje – opšta zabrana

Propisana je zabrana prikrivenog emitovanja predizbornog programa u vidu informativnog ili neke druge vrste programa, poput dokumentarnog ili zabavnog programa u čl. 5. st. 1. Pravilnika.  Na osnovu gorepomenutog konteksta se utvrđuje da li postoji namera da sadržaj utiče na volju glasača i ona može imati različite vidove. Njega mogu činiti određene okolnosti koje nemaju neposredne veze sa programom, npr. da je PMU za emitovanje određenog sadržaja u vidu informativnog programa primio naknadu od određenog kandidata. Tada će se uvek smatrati da pomenuta namera postoji. Ali, davanje te naknade nikada nije javan čin, jer je činidba koja se njom plaća nedozvoljena ili bar nemoralna, te je uvek veoma teško i utvrditi da li je naknada zaista i data. Stoga je prilikom utvrđivanja postojanja prikrivenog predizbornog programa najčešće neophodno posmatrati okolnosti koje su u vezi sa samim programom, odnosno programski kontekst.

Naime, prilikom ocene da li je reč o prikrivenom predizbornom programu od izuzetnog značaja je postojanje uredničkog opravdanja za emitovanje određenog sadržaja, odnosno da li se u konkretnom slučaju može smatrati da PMU ima programsko opravdanje da emituje određeni sadržaj. Prilikom ocene postojanja uređivačkog opravdanja trebalo bi uzeti u obzir određene okolnosti: način na koji je sadržaj prezentovan, učestalost emitovanja određenog sadržaja, aktuelnost informacije, mogućnost da ona utiče na volju glasača, stav koji sam PMU zauzima prema toj informaciji, sadržaj komentara koje emituje uz tu informaciju i način na koji je celokupan program PMU koncipiran tokom kampanje. Treba naglasiti da često za ocenu konteksta nije dovoljno posmatranje jednog slučaja, odnosno određene informacije koju je PMU objavio, već da ona iziskuje praćenje programa koji on emituje u dužem vremenskom periodu.

Iz ovoga nesumnjivo proističe da utvrđivanje postojanja uređivačkog opravdanja podrazumeva visok stepen vrednovanja, čak i diskrecionog odlučivanja, što često može biti veoma teško i istovremeno predstavljati „klizav teren“ za onoga ko odlučuje o tome, naročito ako je reč o informativnom programu, gde bi se neopravdana intervencija mogla smatrati neproporcionalnim ograničenjem slobode izražavanja.

Poseban problem u vezi sa prikrivenim predizbornim programom, a što nije specifično samo za naše podneblje, predstavlja upotreba javne funkcije tokom predizborne kampanje, npr. kad funkcioner naprasno u toku kampanje započne da otvara fabričke pogone, škole, obdaništa, bolnice, prezentuje međunarodne privredne sporazume. U takvim slučajevima je izuzetno teško oceniti da li je reč o svojevrsnoj zloupotrebi javne funkcije zarad političke promocije.

PMU uvek ima slobodu da odluči da li će određenu informaciju objaviti, da oceni da li je ona vest, to jest da li ima vrednost da bude objavljena kao vest (eng. news value). U skladu sa tim, i u situacijama kada se kandidat u toku kampanje pojavljuje i istupa u svojstvu funkcionera, PMU može da odluči da li će takvo njegovo pojavljivanje svrstati u svoj redovni informativni program ili pak u predizborni program. A sa stanovišta kontrole postupanja PMU, prilikom ocene da li kod postoji namera uticanja na volju birača, i u takvim slučajevima mora se razmatrati kontekst u kome se sadržaj emituje, poput načina na koji je sadržaj prezentovan, učestalost emitovanja određenog sadržaja, aktuelnost informacije, stav koji sam PMU zauzima prema toj informaciji, sadržaj komentara koje emituje uz tu informaciju i način na koji je celokupan program PMU koncipiran tokom kampanje.

Nesumnjivo bi bilo korisno zakonom regulisati pojavljivanje kandidata u svojstvu funkcionera u toku kampanje, kako bi se okvirno postavile granice u kojima bi takvo delanje funkcionera bilo dozvoljeno i utvrdio određeni mehanizam kontrole koji bi mogao da rezultuje bar etičkim sankcionisanjem nepravilnog postupanja. Time bi se u bitnoj meri rasteretili PMU prilikom uređivanja programa i Regulator koji kontroliše njihovo postupanje.

Prikriveno emitovanje  – posebna zabrana

Zabrana emitovanja prikrivenog predizbornog programa posebno je naglašena dodatnim pravilom koje zabranjuje da tokom predizborne kampanje budu emitovani igrani, dokumentarni, zabavni ili drugi slični programski sadržaji u kojima se pojavljuje funkcioner ili istaknuti predstavnik podnosioca izborne liste ili kandidat, ako nisu proizvedeni najmanje jednu godinu pre nego što su izbori raspisani (čl. 5. st. 2. i 3. Pravilnika). Prema navedenom pravilu uvek će se smatrati da se predizborni program prikriveno emituje, ako se u navedenim programskim sadržajima pojavljuju navedena lica, a ti sadržaji su „mlađi“ od godinu dana u momentu kada su izbori raspisani. Dakle, zabranom je zapravo ustanovljena neoboriva pravna pretpostavka da se tada navedeni sadržaji emituju sa namerom uticaja na izbornu volju publike. Ovo pravilo bi moglo da izazove određene nedoumice prilikom svoje primene.

Naime, budući da je zabrana apsolutna, može se opravdano postaviti pitanje koji se to sadržaji mogu podvesti pod izraz „ili drugi slični programski sadržaji“ koji je upotrebljen u pravilu. Imajući u vidu, klasifikaciju vrsta programa koje Regulator objavio u Nacrtu pravilnika o minimalnim uslovima za pružanje medijske usluge i kriterijumima za odlučivanje u postupku izdavanja dozvole za pružanje medijske usluge na osnovu sprovedenog javnog konkursa (čl. 12. do 24.), moglo bi se zaključiti da bi tu mogli spadati sadržaji kao što su rijaliti programi, igre, čak i neki vidovi sportskog programa, poput sportskih emisija magazinskog tipa ili razgovora o sportu.

Pored toga, može biti sporno u kakvom odnosu su dodatna posebna zabrana i generalna zabrana. Tu bi trebalo razlikovati situacije kada je igrani, dokumentarni, zabavni ili drugi slični programski sadržaj „mlađi“ od godinu dana u momentu raspisivanja izbora i kada je „stariji“ od godinu dana. Ako je „mlađi“ njegovo emitovanje je apsolutno zabranjeno, a ako je pak „stariji“, tada je emitovanje dozvoljeno, pri čemu pod određenim uslovima može biti primenjena generalna zabrana emitovanja prikrivenog predizbornog programa. Naime, emitovanje sadržaja „starijih“ od godinu može biti nedozvoljeno, ako PMU na taj način emituje prikriveni predizborni program, s tim da tada moraju biti ispunjeni svi navedeni uslovi za primenu zabrane.

Treba naglasiti da je ovako formulisano pravilo Regulator primenjivao još u svojim ranijim podzakonskim aktima o obavezama PMU tokom predizborne kampanje – opšteobavezujuća uputstva koje je tadašnja Republička radiodifuzna agencija usvajala za svake izbore posebno. Tokom dosadašnje primene javljali su se slučajevi kada je bilo upitno da li je neophodno primeniti zabranu na određene vrste zabavnih sadržaja.

Tako, u srpskom medijskom prostoru prisutne su zabavne emisije koje se emituju jednom nedeljno i na satiričan način se bave društveno-političkim aktuelnostima, na primer emisije „24 minuta“, „Veče sa Ivanom Ivanovićem“ i određene emisije u radijskim programima. Regulator je zauzeo stav da takve emisije mogu slobodno da se emituju i tokom predizborne kampanje, budući da se zabrana prevashodno odnosi na slučajeve kada se zloupotrebljavaju sadržaji koji nisu informativne prirode kako bi se obezbedila veća zastupljenost određenih podnosilaca izbornih lista u programu.

Ako bi pak u takvim emisijama gostovao istaknuti predstavnik podnosilaca izborne liste ili kandidat sa te liste, tada bi PMU bio dužan da taj sadržaj označi kao predizborni program i da obezbedi ravnopravnosti svih učesnika u predizbornoj kampanji. Upravo je to i bio slučaj sa emisijom „Veče sa Ivanom Ivanovićem“ tokom drugog kruga predsedničkih izbora 2012. godine, kada su u dve odvojene emisije gostovali predsednički kandidati Boris Tadić i Tomislav Nikolić. Iako je reč o sadržaju koji se inače emituje kao zabavni program, Regulator je ocenio gostovanje predsedničkih kandidata kao dozvoljeno, budući da je sadržaj bio označen kao predizborni program i da je obezbeđeno prisustvo oba kandidata u programu.

Tokom primene se postavilo i pitanje da li se u programu mogu pojavljivati javne ličnosti (književnici, glumci, sportisti i dr.), koji su istovremeno istaknuti predstavnici podnosilaca izbornih lista ili kandidati, i to ne povodom predizborne kampanje, već zbog događaja koji su vezi sa njegovom profesijom ili poslovima koje obavlja van sfere politike (npr. književnost, sport, naučni rad). Na primer, ako je kandidatu tokom predizborne kampanje objavljen novi roman, dobio je nagradu za naučni rad, održana je premijera predstave koju je režirao ili je kao sportista ostvario zapažene sportske rezultate.

Regulator do sada nije zauzimao stav u vezi sa ovim pitanjem, ali bi svakako trebalo da stane na određeno stanovište kako bi PMU znali kako da postupaju u takvim situacijama. Ličnosti koje su izgradile svoj položaj u društvu obavljanjem naučne, kulturne, sportske ili druge delatnosti često se uvršćuju na izborne liste, kako bi svojim prisustvom i stečenim ugledom u društvu doprineli uspehu političke stranke na izborima. Tako da se može smatrati da i samo njihovo pojavljivanje u javnosti u pozitivnom kontekstu tokom kampanje, donekle ima promotivni karakter i preporučuje stranku na čijoj su listi. Ako bi se dosledno primenjivala zabrana, tada se one ne bi mogle pojavljivati u zabavnom, dokumentarnom ili sličnom programu. Pri tom, treba imati u vidu da takvi događaji nastaju najčešće nezavisno od predizborne kampanje i da je reč o ličnostima koje delaju, često veoma uspešno, i van sfere politike, te bi bilo neprimereno potpunosti ih isključiti iz nepolitičkog javnog života u toku predizborne kampanje, samo zato što su kandidati izbornoj listi. S druge strane, kandidati imaju mogućnost da se pojavljuju van predizbornog programa PMU kada istupaju u svojstvu javnih funkcionera, te se može postaviti pitanje zašto se to ne bi omogućilo i javnim ličnostima kada se pojavljuju samo u kontekstu koji u vezi sa njihovom profesijom. Osim toga, njihovim „isključenjem“ iz nepolitičkog javnog života građanima bi bila bitno ograničena sloboda prijema informacija o određenim događajima (npr. ako bi glumcu koji je istovremeno kandidat bilo onemogućeno da da izjavu o svom novom filmu).

Stoga bi u ovakvim situacijama trebalo dozvoliti mogućnost da se istaknuti predstavnici podnosilaca izbornih lista ili kandidati pojavljuju u programu PMU kako bi dali izjavu u vezi sa događajima koji su u vezi sa njihovim profesijama ili poslovima koje oni obavljaju u drugim (nepolitičkim) sferama društvenog života, s tim da tada treba biti oprezan kako pojavljivanje ne bi bilo zloupotrebljeno u predizborne svrhe.

Ovi sporni slučajevi koji su se javili u praksi dovode u pitanje opravdanost propisivanja tako rigidno i usko formulisane dodatne posebne zabrane, budući da prilikom njenog propisivanja očigledno nisu uzeti u obzir brojni slučajevi koji se mogu javiti u praksi i u kojima bi njena dosledna primena dovela do nesrazmernog ograničenja slobode izražavanja. Zbog toga bi bilo možda bolje u Pravilniku ostaviti samo opštu zabranu, koja bi se dodatno razradila, tako što bi se preciznije odredili uslovi pod kojima se smatra da se predizborni program prikriveno emituje.

Novinari stranački kandidati

U cilju sprečavanja prikrivenog ili posrednog preporučivanja izbornih lista, predviđena je i zabrana da se funkcioneri, istaknuti predstavnici podnosilaca izbornih lista ili kandidati tokom predizborne kampanje pojavljuju u programu PMU u svojstvu voditelja, spikera, reportera ili u drugom sličnom svojstvu, bez obzira na prirodu programskog sadržaja (čl. 5. st. 4. Pravilnika).

Na taj način je politički angažovanim voditeljima, spikerima, reporterima i dr. uskraćena mogućnost da tokom predizborne kampanje obavljaju poslove u medijima koje inače obavljaju van predizborne kampanje. Pretpostavlja se da bi pojavljivanjem u tom svojstvu mogli na prikriven ili posredan način da preporučuju političku organizaciju čiji su predstavnici. Naravno, to ne isključuje mogućnost da gostuju u predizbornom programu, čak i „svoje“ televizijske ili radijske stanice, u svojstvu predstavnika nekog učesnika u kampanji.

Ova zabrana primenjuje se bez obzira na to o kojoj vrsti programa je reč, npr. informativni, zabavni, naučno-obrazovni, sportski, ali bi je trebalo tumačiti tako da ona važi bez obzira i na trajanje emisije, učestalost njenog emitovanja (dnevno, nedeljno ili mesečno), kao i bez obzir na to da li je lice u radnom odnosu kod PMU.

Pored toga, treba naglasiti da je javnim funkcionerima i istaknutim predstavnicima političkih stranaka zabranjeno i da se van predizborne kampanje pojavljuju kao voditelji, spikeri ili reporteri u vestima ili programima aktuelnosti (član 9. stav 4. Pravilnika o zaštiti ljudskih prava u oblasti medijskih usluga). Reč je o pravilu koje je utvrdio Regulator radi obezbeđivanja poštovanja obaveze istinitog, potpunog, objektivnog i blagovremenog informisanja prilikom proizvodnje i emitovanja informativnih programskih sadržaja.

Ljubiša Kuvekalović

Ekspert za pravnu regulaciju elektronskih medija. Viši pravni savetnik pri Regulatornom telu za elektronske medije (ranije RRA). Član nekoliko radnih grupa za izradu zakona i podzakonskih akata iz oblasti. Član Pregovaračke grupe 10 – informaciono društvo i mediji.