Милош Стојковић
Сарадник у Адвокатској канцеларији Живковић Самарџић, члан радне групе за израду Нацрта закона о оглашавању, члан правног тима АНЕМ-а и екстерни консултант SHARE DEFENSE.
Нови Закон о оглашавању ступио је на снагу 6. фебруара, а примењиваће се од 6. маја 2016. године. Поред осталих новина које је закон донео, значајна је и одредба која забрањује оглашавање у програмима који се реемитују, ако долази до „прекидања изворног сигнала“, а потом и уметања локалних огласних порука.
Европска конвенција о прекограничној телевизији
Под покровитељством Савета Европе још је 1989. године донета Европска конвенција бр. 132 о прекограничној телевизији, која је ступила на снагу 1993. године, а коју је до сада ратификовало 39 земаља Европе. Парламент Србије је 2009. године усвојио Закон којим је поменута конвенција ратификована и постала саставни део нашег правног поретка. Основна идеја ове конвенције је да се успостави минимални скуп правила у области регулације програмског садржаја и оглашавања на електронским медијима која ће важити за све државе потписнице. Један од основних циљева конвенције је омогућавање слободе пријема и олакшавање прекограничног емитовања и реемитовања, без потребе за претераним формалностима. Тако је довољно да је нека телевизија регистрована у једној држави потписници, и аутоматски би могла да се реемитује или емитује у другој.
Дугогодишњи проблем у Србији
Откад су се у програмским понудама домаћих оператора појавили страни канали, који су у међувремену постали и јако популарни, дошло је до њихове локализације, што је најочигледније у случају оглашавања. Дакле, огласни блокови су садржавали рекламе намењене српским гледаоцима. Како су се шириле и развијале кабловске мреже домаћих оператора, кабловски канали су све више и више учестовали у оглашавању. У претходних неколико година је чак и наш водећи кабловски оператор СББ делимично напустио политику „неутралности“ у односу на програмски садржај који се емитује у његовој мрежи, па је 2010. године основао агенцију за продају рекламног простора ЦАС Медији ( CAS Media ). Она се јавља као посредник између бројних утицајних оглашивача и „домаћих“ и страних кабловских канала попут Спорт клуба, Гранда, Н1, Синеманија и других (који заправо послују у оквиру компанија повезаних са СББ- ом), као и популарних кабловских канала, попут ТВ 1000, Универзала, ТЛЦ и Е!. Потпуно је јасно да су страни канали који се реемитују или емитују у Србији препознали маркетиншки потенцијал нашег тржишта са порастом њихове гледаности, па се у погледу оглашавања, тачније оглашавања у рекламним блоковима готово уопште не разликују у односу на домаће канале који су прибавили дозволу у Србији.
Овај пораст маркетиншког потенцијала кабловских програма је неминовно водио проблему са домаћим пружаоцима медијских услуга, а неки од њих су тврдили да је поменуто оглашавање противзаконито, јер страни прекогранични канали нису ни регистровани у Србији, нити имају дозволу, нити плаћају порез и друге дажбине. Важно је напоменути да је, у оквиру јавне расправе о Закону о електронским медији на проблем указала и Асоцијација независних електронских медија (АНЕМ), на чији инсистирање је и прецизирано шта јесте а шта није реемитовање како би се разликовало просто преузимање страног сигнала и његово реемитовање у Србији и „локализовано реемитовање“ које подразумева и „уметање“ локализованог програмског садржаја.
Дакле, стручна јавност је указала на недореченост регулативе у овој области, поједини локални канали су сматрали да се крше домаћи прописи, а страни канали су само искористили слободу пријема и реемитовања из конвенције и чињеницу да та област није најбоље уређена тадашњим законима да би се оглашавали на овај начин.
Покушаји да се област уреди
Закон о електронским медијима који је ступио на снагу у августу 2014. године се на неколико места бави питањем реемитовања, али пре свега у контексту потврде гаранције слободе пријема и реемитовања медијских услуга из других држава која је зајемчена потврђеним међународним уговорима (члан 46. ЗЕМ), и тиме да за такве услуге не треба прибављати дозволу од Регулаторног тела за електронске медије.
Реемитовање се дефинише као „преузимање и истовремено емитовање комплетних непромењених аудио-визуелних услуга комерцијалног или другог програмског садржаја без мењања и прекрајања, убацивања било којих других садржаја (прилози, рубрике, рекламе, огласи, репортаже).“
Слобода пријема сигнала и слобода реемитовања се може ограничити привремено, и то у прецизно наведеним случајевима:
- ако се приказује порнографија, сцена бруталног насиља и других програмских садржаја који могу тешко да нашкоде физичком, менталном или моралном развоју малолетника;
- ако се подстиче на мржњу засновану на раси, полу, верској или националној припадности, поновљеног најмање два пута у 12 месеци.
У овим разлозима за ограничавање не постоји и могућност ограничавања слободе пријема и реемитовања у случају прекрајања програма. Ипак, ЗЕМ у члану 74, такође прописује да „реемитовање не постоји ако је изворни програм измењен (прекинут ток сигнала) објављивањем аудио-визуелне комерцијалне комуникације или другог програмског садржаја који није део изворног програма“. Дакле, ЗЕМ посредно наводи да овакво прекрајање програма није реемитовање и да за њега треба прибавити дозволу. Конкретно, РЕМ је овим чланом добио овлашћење да утврди да ли је код неког кабловског ТВ програма дошло до прекрајања и „уметања“ локализованих програмских садржаја (па и домаћих реклама). У случају да дође до потврде прекрајања, радило би се заправо о неовлашћеном пружању медијске услуге, која за собом повлачи и одговорност за привредни преступ (казна се креће од 2 до 3 милиона динара) уз могућност изрицања заштитне мере забране обављања делатности.
Ова одредба ипак није била довољна домаћим пружаоцима медијске услуге, па су захтевали забрану оглашавања на реемитованим каналима у току трајања јавне расправе о Нацрту закона о оглашавању у јануару 2015. године, и притом поновили тврдње о томе да област није уређена и да домаћи пружаоци услуге трпе штету због нелојалне конкуренције.
Као што смо већ поменули, законодавац је решење овог проблема видео у потпуној забрани, прописујући да је оглашавање у програмима који се реемитују на територији Србије у складу са Законом о електронским медијима и већ поменутом конвенцијом дозвољено само ако је то оглашавање саставни део изворног програма, односно ако таквим оглашавањем није измењен или прекрајан изворни програм. Кршење забране подлеже прекршајној одговорности (казна од 300.000 до 2 милиона динара) и могућој забрани обављања делатности (заштитна мера).
Реемитовање – пружање медијске услуге која потиче из иностранства
Начелно се начини пружања медијске услуге телевизије из иностранства могу свести на три начина:
- Страни програми имају легитимну дозволу у некој од чланица Конвенције о прекограничној телевизији (на пример FOX канали, ХРТ, Спорт клуб, сви кабловски канали ТВ Пинк итд) и слободно се реемитују или емитују по режиму те конвенције, у Србији се просто преузимају тако да нема никаквог прекрајања садржаја;
- Реемитовање које се врши тако да пружалац медијске услуге из наше земље преузима изворни сигнал и прекраја га тако да „умеће“ локализовани садржај (рекламе, на пример). У тој ситуацији би такви канали морали да прибаве дозволу нашег регулаторног тела за електронске медије (РЕМ), у супротном би се радило о неовлашћеном емитовању са свим правним последицама на које смо указали.
У том смислу разликујемо:
- стране канале, и
- канале који се реемитују са прекрајањем садржаја који тада заправо представљају домаће канале.
Имајући ово у виду, забрана из Закона о оглашавању ће, по свему судећи, бити неефикасна, будући да таргетира искључиво канале који се реемитују прекрајањем садржаја, а број таквих канала је минималан.
Контроверзна забрана
Код сваке забране неког понашања, па и ове из Закона о оглашавању, мора се водити рачуна о томе да ли је сразмерна, затим да ли је ефикасна, и на крају, да ли постоје адекватни механизми надзора.
Генерична забрана емитовања одређеног програмског садржаја, па и реклама, покреће питање могуће цензуре, па јој не треба тако олако приступати. У пракси, ако надзорна тела утврде да се крши забрана, она би требало да наложе да пуних 12 минута у сваком сату, односно 20% у укупном дневном емитованом програму буде скрембловано, што је јако контроверзно са аспекта слободе изражавања у смислу слободе „трагања за информацијама без обзира на средство и границе“ (како то прописује члан 19. Универзалне декларације о људским правима). Поред тога, оваква забрана није у духу приступања Европској унији, јер по свему судећи крши неке од основних принципа „јединственог тржишта“.
Даље, као што смо већ истакли, забрана таргетира на погрешан начин цео проблем, будући да је довољно да сви канали који би могли да дођу под „удар“ ове забране прибаве дозволу у некој од околних земаља (на пример у БИХ, како је то Пинк урадио пре неколико година) и да не врше никакво прекрајање него да целокупни садржај (укључујући и огласне поруке) емитују из иностранства. Тада уопште не би кршили закон.
На крају се намеће и питање примене ове забране у пракси. По природи ствари, надлежно је Регулаторно тело за електронске медије – РЕМ, а у складу са овлашћењем које му дају и Закон о електронским медијима и Закон о оглашавању. РЕМ би морао прво да утврди да је дошло до прекрајања програма, а да није у питању изворно емитовање без прекида, што је јако тешко, јер се РЕМ махом не бави техничким него садржајним аспектом пружања медијске услуге, па би за техничку експертизу морао да ангажује и Републичку агенцију за електронске комуникације – РАТЕЛ, што би целу процедуру прилично успорило. Тек тада би могао да изриче санкције које му стоје на располагању (Опомена, Упозорење, Привремена забрана објављивања одређеног програма и покретање прекршајног поступка). Притом се поставља и питање да ли РЕМ уопште и може да спроводи ову забрану, јер је пре свега дужан да поштује свој основни закон – Закон о електронским медијима који прописује јасну процедуру за ограничавање слободе пријема и реемитовања. Секундарно, могла би да буде надлежна и Тржишна инспекција, која у принципу у овом случају може мало, јер и она сама нема довољно експертизе да оцени да ли се ради о непрекинутом емитовању или емитовању са прекидањем изворног сигнала ради уметања огласних порука. Оно што је најгоре што би могло да се деси је да инспекција паушално и генерично одреди да сви кабловски канали потпадају под ову забрану, што би имало катастрофалне последице по слободу предузетништва и слободу изражавања.
Погрешан приступ проблему
По свему судећи, законодавац није добро препознао проблем и није дао довољно убедљиво објашњење зашто је уведена ова забрана, односно који сегмент јавног интереса она треба да штити. Будући да се као основни проблем јавља питање нелојалне конкуренције, овај проблем ипак није требало решавати Законом о оглашавању него применом општих правила о заштити конкуренције. Конкретно, уместо Тржишне инспекције и Регулаторног тела за електронске медије, једно друго регулаторно тело – Комисија за заштиту конкуренције је требало да се ангажује и утврди да ли долази до повреде конкуренције. Поред тога, порески органи су могли да утврде да ли долази до избегавања плаћања пореза на приход остварен у земљи и да евентуално реагују ако је дошло до кршења пореских прописа. Све то нема никакве везе са питањем садржаја медијске услуге и закона који тај садржај регулишу (Закон о електронским медијима и Закон о оглашавању).
Због погрешне дефиниције проблема, добили смо потенцијално неуставну забрану, која угрожава наше усклађивање са европским документима и која ће се, највероватније, показати неефикасном у пракси.