Ljubiša Kuvekalović
Ekspert za pravnu regulaciju elektronskih medija. Viši pravni savetnik pri Regulatornom telu za elektronske medije (ranije RRA). Član nekoliko radnih grupa za izradu zakona i podzakonskih akata iz oblasti. Član Pregovaračke grupe 10 – informaciono društvo i mediji.
- Deo prvi (činjenice, pravni kontekst)
- Deo drugi (rezonovanje Suda, značaj presude)
U prethodnom tekstu posvećenom ovom slučaju, pored opštih pitanja, izložili smo činjenice i razloge zbog kojih do spora došlo. Nakon toga, okviru komentara rezonovanja Suda pravde EU, razmotrili smo pravni kontekst čije je razumevanje neophodno za nastavak analize konkretnih pravnih normi Povelje EU.
b) Član 17 (1) Povelje EU
Sud je najpre razmatrao valjanost odredbe člana 15(1) Direktive imajući u vidu odredbu člana 17(1) Povelje EU koja predviđa da: „Svako ima pravo da poseduje, koristi, raspolaže i drugome ostavi svoju zakonito stečenu imovinu. Niko ne može biti lišen svojine, osim u javnom interesu i u slučajevima i pod uslovima predviđenim zakonom, uz pravičnu i pravovremenu naknadu za njen gubitak. Uživanje svojine može se urediti zakonom ukoliko je to potrebno radi javnog interesa.“
U vezi sa citiranom odredbom Povelje EU napomenuo je da njom zajemčena garantija ne štiti privredne interese ili privredne prilike određenog subjekta, koje, kao okolnosti čije je ostvarivanje neizvesno, predstavljaju suštinu privredne aktivnosti, već se primenjuje na subjektivna imovinska prava čija se vrednost može izraziti u novcu i koja njihovom imaocu obezbeđuju pravni status koji štiti važeći pravni poredak i omogućavaju mu da ovlašćenja sadržana u tim pravima ostvaruje slobodno i u svoju korist.
U tom smislu, Sud je postavio pitanje da li se garantijom koja je predviđena članom 17(1) Povelje EU štiti i ugovorom stečeno subjektivno pravo na televizijsko emitovanje. Budući da ta prava njihov imalac stiče na osnovu ugovora, u zamenu za naknadu, i da je ovlašćen da emituje prenos određenog događaja na isključiv način, što podrazumeva mogućnost da druge emitere onomogući da emituju prenos tog događaja, Sud je zaključio da je reč o imovinskom subjektivnom pravu koje predstavlja deo imovine njegovog imaoca, te da se stoga ono štiti garantijom iz člana 17(1) Povelje EU.
Međutim, Sud je postavio pitanje da li član 17(1) Povelje EU štiti subjektivno pravo na emitovanje koje je Skaj stekao na osnovu ugovora, odnosno da li je sticanjem tog prava uspotavljen pravni položaj koji mu omogućava da to pravo ostvaruje slobodno, što podrazumeva i mogućnost da zahteva isplatu naknade koja prelazi visinu troškova nastalih obezbeđenjem pristupa satelitskom signalu. Pri tom je uzeo u obzir da je Direktiva 2007/65 stupila na snagu 19.12.2007. godine, te da je samim tim tog dana stupila na snagu i odredba člana 3k (kasnije postao član 15. Direktive). Budući da je Skaj pravo na emitovanje stekao na osnovu ugovora koji je zaključen (21.08.2009. godine) nakon što je Direktiva 2007/65/EC stupila na snagu, to Skaj nije mogao osnovano očekivati da će njegov pravni položaj, nastao sticanjem tog prava, biti zaštićen garantijom iz člana 17(1) Povolje EU, jer su države članice bile dužne da odredbe navedene direktive transponuju u svoje pravne poretke nakasnije do 19.12.2009. godine.
Naime, budući da je u vreme zaključenja ugovora važila navedena odredba Direktive 2007/65/EC, koju su države članice bile dužne da transponuju u svoje pravne poretke, on nije mogao osnovano očekivati da će pravo stečeno tim ugovorom moći da ostavaruje na način koji je protivan toj odredbi i da će takvo njegovo ostvarivanje štiti pravni poredak EU. Stoga je Sud zaključio da subjektivno pravo na emitovanje u konkretnom slučaju ne ulazi u domen zaštite koja se obezbeđuje garantijom iz člana 17(1) Povelje EU.
v) član 16. Povelje EU
Nakon toga, Sud je ispitivao valjanost odredbe člana 15(6) Direktive u odnosu na odredbu člana 16. Povelje EU, koja glasi: „Sloboda preduzetništva priznaje se u skladu sa pravom EU i nacionalnim zakonodavstvom i praksom.“ Pri tom, posebno je istako da sloboda preduzetništva obuhvata slobodu obavljanja privredne delatnosti, slobodu ugovaranja i slobodu konkurencije, pri čemu sloboda ugovaranja posebno obuhvata slobodu odlučivanja sa kim će ugovor biti zaključen i slobodu određivanja cene usluge.
U vezi sa posledicom primene člana 15. Direktive, ocenjeno je da ova odredba onemogućava imaoca subjektivnog prava na emitovanje da slobodno odluči sa kim će zaključiti ugovor, kojim će drugom emiteru ustupiti pravo na izbor inserata iz prenosa događaja i produkciju i emitovanje kratkih vesti na osnovu tih inserata. Isto tako, ograničenje slobode ugovaranja imaoca navedenog subjektivnog prava ogleda se i u tome što ne može slobodno da odredi visinu naknade za pristup signalu radi produkcije i emitovanja kratkih vesti. Time se otklanja mogućnost da se ubiranjem naknade za pristup signalu delimično nadoknade troškovi nastali prilikom sticanja prava na emitovanje. Stoga je Sud zaključio da član 15(6) Direktive nesumnjivo ograničava (zadire u) slobodu preduzetništva.
Potom se postavilo pitanje da li je to ograničenje slobode preduzetništva u skladu sa članom 52(1) Povelje EU, koja glasi: „Svako ograničavanje ostvarivanja prava i sloboda priznatih ovom poveljom mora biti propisano zakonom i poštovati suštinu tih prava i sloboda. Uz poštovanje načela proporcionalnosti ograničenja se mogu utvrđivati samo kada su neophodna i kada stvarno odgovaraju cilju opšteg interesa koji priznaje Unija ili su potrebna radi zaštite prava i sloboda drugih.“
Pre razmatranja ovog pitanja posebno je istakao da, prema dosadašnjoj sudskoj praksi tog suda i načinu na koji je formulisana odredba člana 16. Povelje EU, sloboda preduzetništva nije apsolutna i ona može biti predmet različitih intervencija organa javne vlasti koja u javnom interesu ograničavaju ovu slobodu.
Ocenjujući da li ograničenje slobode preduzetništva u konkretnom slučaju zadire u suštinu zajemčene slobode, Sud je konstatovao da član 15(6) Direktive ne zadire u suštinu navedene slobode, budući da ta odredba ne sprečava imaoca prava na emitovanje da obavlja svoju privrednu delatnost kao takvu. Isto tako, ova odredba ne onemogućava imaoca navedenog prava da ekonomski iskorišćava to pravo, niti ga onemogućava da ga, uz naknadu, ugovorom ustupi drugom emiteru ili zainteresovanom licu.
Sud je ocenio da cilj propisivanja člana 15. Direktive jasno prističe iz recitala 48. i 55. preambule Direktive, i da se on sastoji u zaštiti osnovnog prava na prijem informacija zajemčenog članom 11(1) Povelje EU i u unapređenju pluralizma medija u pogledu produkcije i emitovanja informacija u Evropskoj uniji, koji je zajemčen članom 11(2) Povelje EU. Konkretnije, cilj ove odredbe je da se javnosti obezbedi pristup događajima koji su od velikog interesa za nju, te je Sud konstatovao da je cilj postavljen u opštem interesu i kao takav legitiman, budući da je reč zaštiti osnovnih prava zajemečenih Poveljom EU, čije su očuvanje i unapređenje naročito bitni u demokratskom društvu.
Razmatrajući da li postoji neophodnost da se uvede navedeno ograničenje, Sud je zaključio da takva potreba objektivno postoji. Ovde je imao u vidu činjenicu da je u prethodom periodu vrednost isključivih prava prenosa događaja od velikog interesa za javnost znatno porasla i da postoji objektivna mogućnost da bi informacije o tim događajima mogle postati nedostupne javnosti. Iz ovakve konstatacije prositiče da Sud smatra da bi se imaoci prava na prenos događaja od velikog interesa za javnost lako mogli odlučiti da gledaocima ograniče pristup tim događajima, tako što bi mogućnost njihovog praćenja uslovili plaćanjem posebne naknade, kako bi brže i lakše „vratili investiciju“ u sticanje tog prava, te bi svi takvi događaji mogli postati nedostupni delu javnosti koji nije u mogućnosti da plati takvu naknadu. Tako je i Skaj u konkretnom slučaju praćenje prenosa utakmica Lige Evrope uslovio plaćanjem posebne naknade, te su gledaoci samo nakon njenog plaćanja mogli da pristupe kodiranom satelitskom programu. U tom pogledu, upravo rešenje predviđeno članom 15(6) Direktive nastoji da spreči takvu mogućnost, tako što će gledaoci imati bar besplatan pristup kratkim vestima o tim događajima, koje će sadržati inserte najzanimljivijih momenata sa tih događaja. Naime, navedeno pravilo omogućava svakom zainteresovanom emiteru da informiše javnost o događajima koji su od velikog interesa, iako nema isključivo pravo da ih prenosi, tako što mu jemči pristup tim događajima, bez obzira na njegovu ekonomsku snagu i naknadu koja je plaćena radi sticanja prava na prenos, pregovore sa imaocem prava i stepen važnosti i atraktivnosti događaja koji se prenosi.
Ovde se postavilo pitanje proporcionalnosti takvog rešenja, tačnije da li je takvo ograničenje slobode preduzetništva predviđeno u članu 15(6) Direktive srazmerno (primereno) cilju koji se njime želi postići i da li je eventualno bilo moguće predvideti pravilo koje će manje zadirati u tu slobodu. Sud je pošao od toga da bi sloboda bila manje ograničena, ako bi imalac prava na prenos događaja od velikog interesa za javnost bio ovlašćen da traži naknadu koja prelazi visinu troškova koji neposredno nastaju prilikom omogućavanja pristupa signalu, a čija visina bi se određivala na osnovu visine naknade koja je plaćena prilikom sticanja prava na prenos ili na osnovu važnosti i popularnosti događaja koji se prenosi. Međutim, takvo rešenje bi otežalo ili čak i onemogućilo brojnim emiterima da pristupe signalu, budući da bi tada naknada za takav pristup bila znatno viša i mogućnost pristupa bi tada bila u neposrednoj vezi sa ekonomskom snagom emitera. Na taj način bi i znatan deo javnosti bio lišen informacije o događaju koji je od velikog interesa za nju, te rešenje prema kom bi se plaćala naknada koja je viša od troškova pristupa signalu ne bi moglo da na efikasan način zadovolji cilj slobodnog informisanja javnosti o važnim događajima.
Prilikom ocene proporcionalnosti, Sud je uzeo u obzir i to da su u članu 15. Direktive postavljene jasne granice zadiranja u slobodu preduzentništva imaoca prava na prenos događaja. Tako, član 15(5) Direktive postavlja ograničenje prema kome se kratki inserti sa događaja mogu emitovati u vidu kratkih vesti samo u okviru informativnog programa, odnosno u cilju informisanja javnosti. Dakle, njihovo korišćenje nije dozvoljeno u zabavnim programskim sadržajima, iako su takvi sadržaji znatno popularniji i finansijski unosniji od informativnih sadržaja. Isto tako, inserti koji se preuzimaju iz signala i koji se emituju u vidu vesti ne mogu trajati neprimereno dugo, tačnije njihova dužina ne može prelaziti 90 sekundi, a što jasno proističe iz člana 15(3), (5) i (6) i recitala 55. Direktive. I konačno, prema članu 15(3) Direktive, emiter koji proizvodi i emituje kratke vesti o događaju, dužan je da navede da je inserte sa događaja preuzeo od imaoca prava na prenosa tog događaja, što svakako pozitivno doprinosi publicitetu imaoca prava.
Stoga je, prema stavu Suda, odredbama člana 15. Direktive postavljeno ograničenje slobode preduzetništva koje ne zadire u nju na disproporcionalan način, već uspostavlja pravičnu ravnotežu između interesa imaoca prava na prenos i interesa javnosti, i omogućava da se na efikasan način zadovolji cilj slobodnog informisanja javnosti o važnim događajima.
g) Zaključak Suda
Sud je zaključio da je prilikom odlučivanja o prethodnom pitanju našao da je odredba člana 15(6) Direktive valjana.
Značaj presude Suda
Osim što je ova presuda imala neposredan značaj za rešavanje spora između Skaja i ORF-a, ona je imala i širi značaj. Naime, nakon stupanja na snagu odredbe Direktive čija je valjanost razmatrana u sudskom postupku, razvila se rasprava tokom koje je osporavana valjanost rešenja propisanog tom odredbom i isticano je da ona nije u skladu sa Poveljom EU. Presuda Suda je stoga veoma značajna i za sektor audio-vizuelnih medija u EU, budući da otklanja mogućnost daljeg, bar formalnog, osporavanja valjanosti navedenog pravila, te obezbeđuje odgovarajući stepen pravne sigurnosti.
Međutim, presuda je od značaja i za domaće medijsko okruženje, jer je član 15. Direktive unet u domaći pravni poredak posredstvom odredaba člana 64. st. 4-6. Zakona o elektronskim medijima. Propisano je da zainteresovani emiter može da izabere inserte sa događaja i objavi ih u trajanju do 90 sekundi, uz navođenje izvora slike i tona i uz nadoknadu koja ne može preći visinu stvarnih troškova (stav 4. člana 64.). Prilikom tumačenja ovog pravila domaće regulatorno telo nadležno za oblast elektronskih medija moraće da uzme u obzir presudu Suda, budući da je zakonom jasno predviđeno da se njegove odredbe mogu tumačiti samo u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva i u skladu sa važećim međunarodnim standardima u oblasti ljudskih i manjinskih prava i praksom međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje (član 4.). Iz toga proističe jedini mogući način na koji će regulatorno telo, prilikom donošenja podzakonskog akta kojim se bliže razrađuju odredbe zakona, moći da tumači pravilo da nadoknada ne može preći visinu stvarnih troškova. Naime, ono se može razraditi jedino tako da emiter, koji ima pravo na prenos događaja od velikog interesa za javnost, može tražiti samo nadoknadu kojom se pokrivaju troškovi nastali prilikom omogućavanja drugom zainteresovanom emiteru da preuzme insert sa tog događaja. Dakle, nadoknada ne može preći visinu troškova koji neposredno proističu iz obezbeđenja pristupa signalu.
Isto tako, presuda Suda bi morala biti uzeta u obzir i ako bi se eventualno postavilo pitanje ustavnosti člana 64. stav 4. Zakona o elektronskim medijima i odredbe podzakonskog akta kojim se ta odredba bliže razrađuje, odnosno pitanje njihove usklađenosti sa čl. 58. i 83. Ustava Republike Srbije, kojima se jemče pravo na imovinu i sloboda preduzetništva.